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국토연구원 우수보고서는 원내 외 평가를 거쳐 선정된 과제의 연구보고서입니다.
연구자 인터뷰를 통해 보고서에서는 볼 수 없는 연구 수행 과정의 이야기를 전해 드립니다.

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공공재원 투입 효율성과 주민복지를 위한 중심도시 육성방향 연구 2017-08-11 KRIHS 우수연구자 변필성 연구위원
변필성 연구위원

인구감소시대에 접어들게 되면, 고령화 및 과소화가 급속하게 진행되고 그에 따라 취약계층, 교통약자 등 주민의 복지 수요가 커질 것이다. 동시에 공공재원의 확보 및 확충이 어렵게 되어 재원의 효율적 활용 요구도 높아질 것이다. 실제로 인구감소와 고령화가 급속하게 진행되어 온 과소지역에서는 각종 서비스 기능이 수요 감소로 쇠퇴해왔다. 그 결과 이동능력이 낮은 취약계층, 교통약자 등이 일상생활에 필요한 기초 서비스 및 재화를 구득하기 위해서 원거리를 이동하게 되며 이에 따라 공간적 고립 등과 같은 위험이 커지고 있다. 이에 대해서는 주민의 삶과 직결되는 기본권 보장, 즉 주민복지 최소보장 차원에서 접근해야 한다. 반면 이동능력을 갖춘 다수의 주민들은 원거리를 이동하여 대도시에서 서비스 및 재화를 구득하는 경향이 강화되어 일상생활 공간범위의 광역화, 대도시권화, 또는 전국화가 진행될 것이다. 그에 따라 전국적 수준에서의 공간적 선택과 집중 전략을 통해 한정된 공공재원을 효율적으로 활용해야 한다는 요구도 커질 것이다. 변필성 연구위원이 수행한 「공공재원 투입 효율성과 주민복지를 위한 중심도시 육성방향 연구」는 전술한 제반 문제에 대해 국토‧지역‧도시 정책이 실효성 있게 대응할 수 있도록 도시체계 관점에서 중심도시 및 주변배후지 발전의 정책방향을 논의하였다. 특히 전국 도시체계 내 네트워크화된 계층(networked hierarchy) 관점에서 계층별 중심도시(대도시, 중소도시 동지역, 군청소재 읍 등) 및 주변배후지를 파악하고, 주변배후지로부터 계층별 중심도시로의 연결성 및 접근성을 유지, 강화할 것을 제안하였다.


KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는?
변필성: 국토, 지역, 도시 등을 다루는 공간정책의 실효성을 높이기 위해서는 사회 생산성 제고를 위한 공공재원을 효율적으로 활용해야 함과 동시에, 주민복지와 개인의 행복을 추구할 필요가 있습니다. 특히 인구감소시대에서 그러한 필요를 충족시키기 위해서는 주민의 일상생활을 반영하는 목적통행 등으로 구성되는 도시체계에 입각하여 중심도시 및 주변배후지의 발전방향을 논의해야 합니다. 중심도시와 주변배후지는 도시체계 내 노드들(nodes)입니다. 이러한 노드들은 목적통행 등의 흐름을 주거나 받으면서 네트워크를 구성하고 ‘중심도시-주변배후지’라는 계층관계를 형성합니다. 또한 그러한 계층관계 속에서 중심도시는 목적통행 등의 흐름을 주변으로부터 끌어들일 뿐만 아니라 주변으로도 내보냄으로써 주변에 대해 상대적 중요도(중심성, centrality)를 갖습니다. 이 과정에서 중심도시는 그 자체 및 주변배후지의 주민들 삶과 직결되는 복지의 거점으로 기능해왔습니다. 게다가 중심도시는 다기능‧복합화를 실현하여 범위의 경제를 창출하고 이용자 편의성 및 비용투입 합리화를 가능케 함으로써 공공재원의 효율적 활용에도 기여할 수 있습니다. 따라서 도시체계 내 계층별 중심도시를 근간으로 하여 주변배후지로부터의 연결성 및 접근성을 유지, 제고하는 것은 공공재원을 효율적으로 활용하면서 중심도시 접근비용과는 무관하게 교통약자를 포함한 모든 개인들이 일상생활에 필수적인 기초 서비스와 재화를 구득가능하게 한다는 점에서 필수적입니다. 하지만 그간의 우리나라 공간정책은 공공재원 효율적 활용과 주민복지의 동시 추진, 그것을 위한 중심도시 및 주변배후지의 발전을 실질적으로 다루지는 않았습니다. 물론 생활권에 관한 논의를 진행하기도 했지만, 생활권의 공간적 근간인 중심지 및 주변배후지 발전에 관한 실천적 내용은 한정적이었습니다. 바로 이것이 이 연구를 수행하게 된 동기가 되었습니다.


KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가?
변필성: 이 연구는 인구감소, 고령화, 과소화가 전개되고, 일상생활의 공간범위가 광역화‧대도시권화‧전국화 됨에 따라, 공공재원을 효율적으로 활용하기 위해 전국적 관점에서 계층별 중심도시를 선택하여 집중 육성할 필요가 있음을 역시 인정합니다. 하지만 그 과정에서 개인이 어디에 살든 공간적 고립과 그에 따른 사회적 배제를 겪지 않아야 한다는 점, 그리고 인구감소에 따른 고령화의 급진전으로 개개인이 교통약자 등이 될 위험도 커지고 있다는 점을 인식하여 주민복지 최소보장 차원에서 주변배후지로부터 계층별 중심도시로의 연결성 및 접근성을 강조합니다. 이러한 맥락에서 이 연구는 주변배후지를 대상으로, 중심도시로서 기능하고 대도시와도 연계를 형성하고 있는 중소도시 동지역, 군청소재 읍이 관문(gateway)으로서의 기능을 제고할 수 있는 방안을 적극 모색하였습니다. 다시 말해 주민복지 최소보장의 관점에서는 중소도시 동지역, 군청소재 읍에서 주변의 교통약자 등이 기초 서비스와 재화를 구득할 수 있게 국가 또는 지자체가 대중교통 서비스를 우선 제공하고, 공공재원 효율적 활용의 관점에서는 해당 중소도시 동지역 또는 군청소재 읍으로부터 운행 중인 대중교통 서비스를 이용하여 대도시에서 고차 서비스 및 재화를 구득하게 하자는 것입니다. 요컨대 이 연구는 궁극적으로 사회의 생산성에 기여하면서 개개인의 기본권과 이득을 존중하고 실현하는 사회적 협력 체제를 공간적 접근, 특히 ‘중심도시-주변배후지’를 토대로 하는 관계적 접근을 통해 추구하고자 하였으며, 이를 위해 중심도시 및 주변배후지 발전 방향을 논의하였다는 점에서 의미가 있습니다.


KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는?
변필성: 연구 착수 단계에서 주민복지를 개개인의 삶과 직결되는 기본권 보장이라는 관점에서 접근하고자 한다고 언급했을 때, 연구진 모두가 예상외라는 반응을 보였습니다. 연구진 모두 그때까지 주민복지를 공공서비스 공급으로만 이해하고 있었던 것이었습니다. 하지만 주민복지를 그렇게 도구적 또는 기능적 관점에서만 다룰 것이 아니라, 사회관계 속에서 모든 개인이 누려야 할 기본권 차원에서도 접근해야 합니다.


KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은?
변필성: 중소도시 동지역, 군청소재 읍 등의 중심도시가 공공재원의 효율적 활용과 주민복지를 추구하게 하는 공간적 토대가 될 수 있음을 파악하였는데, 그 점에서 보람을 느꼈습니다. 특히 사례 대도시 광역권 분석을 통해, 해당 권역 내 중소도시 동지역, 군청소재 읍 등이 대도시와 그 주변의 동지역‧읍‧면을 연결하는 관문으로서 기능할 수 있으며 그에 따라 인구감소, 과소화, 고령화, 광역화 등의 여건 속에서 공공재원 효율적 활용과 주민복지의 최소보장을 동시에 추진하게 하는 거점이 될 가능성을 확인할 수 있었습니다. 다만 분석에 사용한 데이터의 특성으로 인해, 특정 대도시 광역권에 한정하여 분석을 진행할 수밖에 없었다는 점은 아쉬움으로 남습니다.


KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면?
변필성: 일상생활의 공간적 범위가 광역화, 대도시권화, 심지어 전국화 되고 있는 상황에서 개인들의 자기발전(self-development) 조건(예: 일자리, 교육서비스, 보건의료, 대중교통서비스, 교통인프라 등)을 공동의 일상생활 공간에 어떻게 마련할 것인가에 대해 연구를 수행해보고 싶습니다. 개인들은 사회관계 속에 위치하면서 삶을 영위합니다. 개인들의 삶은 스스로 자신들의 목표를 정하고 그러한 목표를 추구하여 실현하고자 하는 자기발전 과정, 또는 자기발전에 직결되는 활동(예: 생산 활동)을 영위하는 과정입니다. 그리고 개인들 모두가 자기발전의 조건을 사회로부터 보장받을 권리를 가집니다. 더 나아가 다수의 개인들이 사회관계를 형성하면서 일상생활을 영위하는 공동의 생활공간(예: 대도시 및 그 영향권)에서 자기발전 조건을 어떻게 구성할 것인가에 대해 해당 개인들(예: 거주민, 근무자, 일시 체류자 등) 모두가 의사결정에 참여할 권한을 갖습니다. 이점에서 개인들 공동의 일상생활 공간은 공유재의 성격도 갖습니다.






 변필성 연구위원은 2004년 미국 University of Arizona에서 Ph.D.(in Geography)를 취득하고 현재 국토연구원에서 근무 중이다. 주요 연구 및 관심 분야는 중심지체계 및 도시체계, 중소도시, 국토‧지역 발전, 기본권, 분배정의, 공유재 등이다. 수행한 주요 연구는 공공재원 투입효율성과 주민복지를 위한 중심도시 육성방향 연구(2016), 지방중소도시 활성화를 위한 유형별 발전방향 연구(2015), 인구과소지역 공공시설 공급 및 활용 방안(2014), 낙후지역 개발사업의 추진실태와 실효성 제고방안(2013) 등이다.




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